Le fonctionnaire est  l’inévitable élément  dans tout édifice institutionnel.  Au Maroc, il est employé aussi bien par l’administration centrale et ses démembrements, que par les collectivités locales et les entreprises et établissements publics. Les données qui seront traitées dans ce travail portent essentiellement sur l’administration centrale et ses services déconcentrés.

Environ 100 milliards de dirhams ont été affectés par la Loi de Finances 2013 à la rémunération des fonctionnaires. Ce montant dépasse celui de la compensation, celui de l’investissement et celui des charges  de la dette. 100 milliards de dirhams alimentent la consommation et l’épargne et permettent à beaucoup  d’entités économiques d’exister. Les dépôts bancaires des fonctionnaires sont un élément de renforcement du taux de bancarisation et un moyen agissant positivement sur les marges des banques. Les sociétés de crédit à la consommation ne cessent de les  courtiser et à les faire plonger dans le surendettement. En ces moments de crise de l’immobilier, les promoteurs multiplient les spots publicitaires à destination des fonctionnaires. L’Etat reste le principal employeur  et le principal acteur de  la demande.  L’Etat emploie selon les données de 2012 un nombre ayant atteint 883 916 fonctionnaires  soit 2,8% de la population. Le fonctionnaire est parfois envié pour la stabilité de son travail et le régime de sa retraite…. 

Le fonctionnaire au pluriel…Un acteur indispensable à la cité

Il est au centre de toutes les politiques et  il n’est jamais à la périphérie de la décision. Il coute chaque année 100 milliards de dirhams au budget de l’Etat. Il  veille à l’application de la loi et à son respect. Il élabore les projets de routes, des hôpitaux, des écoles et lycées et autres équipements publics, suit leur réalisation, gère et supervise  leur fonctionnement. Il est le bras droit du  pouvoir politique. Il aide le législateur, applique les décisions des ministres et appuie le pouvoir judiciaire. Sans lui, le citoyen ne peut faire le moindre pas dans la cité. Il est juge, médecin, ingénieur, instituteur, agent municipal, collecteur de l’impôt, ordonnateur de la dépense, vérificateur des prix, verbalisateur des mauvais chauffeurs, directeur de théâtre… bref, il est fonctionnaire public.

Il n’y a pas d’acteur aussi critiqué que le fonctionnaire. Il est souvent trop courtisé par ses prétendus ennemis. La convergence des discours autour de ses défauts est parfaite, mais on accepte naturellement de le décorer et de l’élever au rang des dignitaires de la nation. On l’aime lorsqu’il enseigne à nos enfants les mathématiques et les sciences physiques, et on  le déteste lorsqu’il procède à la vérification de nos bilans parfois trafiqués ou lorsqu’il accable avec ses réquisitoires les prévenus dans l’enceinte de nos tribunaux. On essaie d’éviter sa rigueur lorsqu’il constate nos égarements face à la loi et on crie au secours pour le voir arriver à la vitesse de la lumière lorsqu’on est victime d’une agression. Et pourtant, on ne se lasse pas de critiquer les avantages dont il bénéficie et les honneurs qu’il reçoit. On n’arrête pas non plus de pleurer sur son sort lorsqu’il se situe dans notre proximité géographique ou familiale. 

L’administration est le premier bailleur de fonds de la société et elle est en même temps le premier dépensier. Ses recettes  permettent à l’Etat d’exister et à ses structures de vivre. La comptabilité nationale met l’administration au centre de ses comptes. Ainsi, pouvons-nous lire que la masse salariale est classée parmi les valeurs ajoutées créées par les unités économiques résidentes. La rémunération du personnel de l’administration publique est ainsi élevée au rang des valeurs ajoutées. Il ne s’agit pas d’un traitement marocain de la masse salariale publique mais de conventions comptables internationales.

On l’appelle parfois le technocrate et parfois le sous-fifre, il écrit des discours au ministre sans se limiter à la démonstration technique des choix politiques. Il reçoit les remontrances pour avoir répondu au téléphone d’un haut responsable. Il est le dépositaire des faiblesses cognitives de certains ministres nouvellement logés dans les cabinets. Il est aussi considéré comme un simple serviteur de ses supérieurs. Les servitudes sont une composante culturelle de la soumission  à laquelle est soumise une grande majorité des fonctionnaires. Certains d’entre eux offrent leurs services et constituent une mine d’informations sur leurs collègues.

 Fonctionnaire et budget de l’Etat  

Considérée à la fois comme pléthorique et  ne disposant pas du nombre suffisant  de fonctionnaires devant  répondre  à tous les besoins liés aux services qui doivent accompagner le citoyen et faciliter son activité, l’administration marocaine oscille entre la recherche d’un cout d’efficacité optimum et les contraintes politiques et budgétaires . Les ratios des dépenses du personnel par rapport au PIB sont souvent mis en avant par les financiers et par certains politiques pour souligner le caractère budgétivore  de ces dépenses. Le 7% du PIB est un ratio qui est  souvent repris par les experts orthodoxes du FMI et même par certaines agences de notation. Ces dernières ont enregistré leur intrusion dans l’espace des finances publiques. Pour la plupart d’entre elles, l’impôt et la dépense publique n’avaient, hier, aucune relation avec la valeur boursière de l’action d’une société donnée. Aujourd’hui, la décision publique en matière d’affectation des ressources est devenue aussi primordiale que l’état d’esprit des traders et des décideurs des multinationales. En tout cas, La dépense publique continuera à subir le poids de notre réalité nationale et de nos problèmes sociaux. Ce ratio de la masse salariale au Maroc  a, depuis longtemps , dépassé  le seuil des 7%. Les données contenues dans  le rapport sur les ressources humaines présenté avec le projet de Loi de Finances 2013 font apparaitre des taux oscillant entre 11,8% et 10,01% durant la période 2003-2012.

La place qu’occupe la masse salariale publique dans le budget général de l’Etat  est plus importante que les autres composantes de ce budget et notamment celle relative à l’investissement. La part de la masse salariale dans le budget général s’est située entre 39,9 % en 2004 et 32,3% en 2012.  Une certaine tendance à la baisse a été enregistrée à partir de 2007 en raison d’un certain nombre de facteurs liés à la politique de recrutement et au programme de départ volontaire à la retraite. Les années 2010-2012 vont connaitre un inversement de cette tendance. Le dialogue social et le printemps arabe expliquent en grande partie  la reprise du trend haussier. Le rapport précité constate une évolution annuelle de la masse salariale de l’ordre de 7,01% sur les dix dernières années au moment où le taux moyen annuel de la croissance économique du pays n’ a pas dépassé 4,7% durant la même période.  

L’importance politique des postes budgétaires

L’examen de la Loi de Finances est l’occasion annuelle où les acteurs politiques se confrontent aux propositions du gouvernement sur l’utilisation de la cagnotte fiscale et sur les possibles utilisations de l’épargne nationale et internationale. Il est évident que le capital humain est primordial dans le développement économique ,mais il ne le reste plus lorsqu’on passe des constatations des besoins  à l’affectation des ressources devant garantir un encadrement des activités dans les différents domaines qui font de l’Etat une institution durable, légitime et portant l’adhésion de toutes les composantes  de la société. Combien de postes vont être créés au titre de l’exercice N. Les parents calculent et attendent. Les ministres s’impatientent et les directeurs des ressources humaines pensent déjà aux contraintes de procédure de nomination des nouveaux arrivants. Passé de l’autre coté de la vie et chantant ses souvenirs de fonctionnaire ayant contribué à l’édification de  l’Etat, le retraité et père de famille  attend que son fils ,amplement diplômé et trouvant des difficultés à trouver une place dans le monde du business et des grandes sociétés privées ou semi publiques, intègre la majestueuse fonction publique et son système salvateur et stable.

Les parlementaires reçoivent une documentation riche et pesante. Les plus futés d’entre eux ont des clés USB et des I Pad et peuvent lire facilement toutes les données sur les rubriques budgétaires .La majorité reste plongée dans la politique….au sens populaire du terme. Les discussions se réduisent à des échanges entre hommes informés et intéressés. Au final, la Loi des Finances crée des postes. Les arbitrages entre ministères donnent lieu à des affectations  dont la gestion demande des dons de magicien illusionniste. La Loi de Finances a affecté aux ministères de  l’éducation nationale, de l’intérieur, de la santé et à l’administration de la défense nationale  environ 81,11% des postes créés au titre de l’exercice 2013, soit 19 700 postes sur un nombre total de 24 290 postes. La priorité de ces secteurs n’est pas à démontrer. Mais certains départements ministériels demeurent le parent pauvre en matière d’affectation des postes budgétaires. A titre d’exemple, les ministères de l’Artisanat, du Tourisme et de la Culture se partagent 60 postes. Les politiques sectorielles dans ces trois secteurs ne peuvent  être menées avec un renforcement  si modeste de leurs ressources humaines .Les départs à la retraite dans ces ministères dépassent sûrement le nombre de postes créés.

 Fonctionnaire et corruption …l’éternelle suspicion

Evoquer la corruption dans une discussion de couloir ou de salon revient à planter un décor immuable. La faute au fonctionnaire. Les plus avertis sont aussi les plus catégoriques. On ne prend aucune précaution d’usage et on affirme avec la plus grande assurance que tout le monde est corrompu. La dernière campagne de sensibilisation aux dangers de la corruption menée par le département de la fonction publique met en scène « un fonctionnaire » et choisit comme scène de crime une municipalité ou un bureau où se rendent les citoyens ordinaires. «Attention à la corruption» slogan traduit à l’arabe dialectal « wayyakoum men arrachoua » a fait le tour du Maroc, de ses télévisions, de ses stations radio et même de ses murs. Le spot publicitaire n’a touché à aucun symbole pouvant affaiblir certains corps de fonctionnaires dont l’image ne peut être écorchée et sur lesquels se centrent la plupart des critiques populaires  en la matière. Les affaires de corruption sont, en grande partie, le fait d’hommes politiques dans  beaucoup de    pays européens. Le financement des partis politiques passait généralement par les prérogatives des responsables politiques en matière d’attribution des marchés publics. Combien d’hommes politiques ont perdu en honorabilité et en éligibilité par  une   simple intervention néfaste dans le détournement des procédures devant garantir l’égalité devant les appels d’offres. Chez nous, le responsable politique est rarement cité dans les affaires de corruption. Les responsables directs ou ceux que la comptabilité publique appelle les sous-ordonnateurs ou leurs délégués, sont souvent ceux qui doivent répondre des actes de mauvaise gestion devant la justice. 

Heureusement qu’une nouvelle culture est en train de s’installer dans la difficulté, mais avec assurance dans notre pays. La création de l’Instance de Lutte contre la Corruption est un pas qui remet le problème de la corruption dans un débat public avec des relais médiatiques et institutionnels. Une nouvelle culture des finances publiques est en cours d’installation dans le paysage de la gestion de la chose publique. La lecture des textes fondateurs de cette instance et de ceux devant la mettre en harmonie avec les nouvelles dispositions de la constitution ne font  aucune référence au fonctionnaire. La corruption peut être le fait de tous les citoyens quelle que soit leur position sociale, professionnelle ou politique. Il était temps de distinguer le fonctionnaire  de l’image stéréotypée du corrompu, du corrompeur et du corruptible.

Il est certes difficile d’échapper à la tentation en matière de gestion des deniers publics. L’Etat et ses démembrements (services centraux, services déconcentrés, communes et entreprises publiques) constituent l’essentiel de la demande en produits de consommation et en équipements durables. Des centaines de milliers de bonds de commande sont passés chaque année par des entités publiques dans toutes les régions du Maroc. Des milliers de marchés publics sont attribués dans tous les secteurs d’activité. La culture des marchés publics est intériorisée par une multitude d’acteurs. Les budgets affectés à l’acquisition du matériel et à la réalisation des équipements publics dépassent en 2013 les 70 milliards de DH. Les budgets communaux et ceux des entreprises et établissements publics  sont aussi importants, sinon plus. Le code des marchés publics a connu une série de modifications depuis l’arrivée du gouvernement de la première  alternance et notamment, au cours des derniers mois. Réduire les pouvoirs discrétionnaires de l’administration et partant, des responsables sont certes un gage au rétablissement des relations de confiance entre l’administration et le citoyen. La vérification constante et régulière du patrimoine des responsables est tout aussi importante.

La nouvelle culture de la fonction publique

Au-delà de tous les efforts visant à moderniser la gestion des carrières et les choix des profils adéquats pour des fonctions précises, les règles d’accès à la fonction publique constituent la porte d’entrée à toute réforme réelle de ce métier dont le titulaire s’appelle le fonctionnaire. La notion de concours équitable était  l’exception dans la jungle des nominations sur  appui du réseau. Parler d’organisation des concours était globalement assimilé à un montage où la corruption escaladait les murs infranchissables de beaucoup d’administrations. Rares sont ceux qui ont pu échapper à ce système par leur seul mérite. Les pratiques qui étaient en vigueur au niveau de beaucoup de collectivités locales permettaient au président de rétribuer les efforts de ses supporters en leur permettant d’accéder à la fonction publique communale. Des décisions de recrutement ont été signées parfois à la veille des élections municipales. Les nouveaux présidents ne pouvaient contester juridiquement les décisions de leurs prédécesseurs. Au final, on a gonflé les rangs des agents des communes et grever leurs budgets par des charges qui absorbent une grande partie du budget communal. Les dysfonctionnements ayant entaché ces nominations continuent de faire subir aux usagers des services municipaux les effets des grèves à répétition.

L’institutionnalisation du concours comme voie légale d’accès à la fonction publique semble prendre place dans le comportement et les plans des diplômés. L’année 2012 a enregistré l’organisation d’un grand nombre de concours ayant permis de recruter des milliers de fonctionnaires. L’exercice n’est pas facile, mais la méthode est en train de gagner en légitimité.

Un autre pas a été franchi dans la «démocratisation » de l’accès aux hautes fonctions publiques. Les appels à candidature se multiplient et permettent d’instaurer un climat de confiance entre les cadres et l’administration. D’autres pas sont nécessaires pour consolider la transparence dans le choix des responsables. La composition des jurys, la nature des questions et le déroulement des entretiens doivent être codifiés avec un manuel de normes précis et permettant une égalité des chances. Un moindre pouvoir en matière de mettre en confiance un candidat ou de déséquilibrer l’autre est primordial pour avancer  dans la transparence.  

Le fonctionnaire et sa fonction mérite un travail complémentaire devant décortiquer beaucoup d’aspects liés  à la politique gouvernementale dans ce domaine. Beaucoup de chantiers sont en cours et beaucoup de questionnements appellent un travail de recherche dans un proche avenir sur les pages de challenge.