D’une décennie à l’autre, le débat sur la régionalisation revient pour rappeler les défauts du centralisme et la nécessité d’en sortir, ou du moins de le corriger. Mais les réformes sur le terrain restent timides. Les contraintes, les disparités géographiques et les écarts de développements entre les régions sont tels, que certains s’interrogent sur la capacité de notre organisation territoriale à se «régionaliser ». Pour contribuer à ce débat, nous avons réalisé cette interview avec Mr Abouhani Moulay Abdelghani, Directeur général de l’Urbanisme, de l’Architecture et de l’Aménagement du territoire, pour avoir un point de vue d’un chercheur en science politique spécialiste des questions de gouvernances territoriales.

Challenge : la volonté de régionaliser le pays a été annoncée à maintes reprises et ce, depuis longtemps. Mais à chaque fois, les résultats des réformes restent largement en deçà de ce qui a été annoncé.
Abouhani Abdelghani : Effectivement, le débat ne date pas d’aujourd’hui et vous avez bien raison de le rappeler. Depuis maintenant plus de quarante ans, la question de la régionalisation est au cœur de l’actualité économique, juridique et institutionnelle de notre pays. Elle est évoquée à propos de toutes les politiques publiques, économiques, sociales et territoriales. C’est la réforme de l’Etat la plus attendue et la plus prometteuse dit-on. On lui attache des vertus salutaires et elle est sensée apporter les solutions les plus appropriées aux problèmes structuraux de nos territoires. Et pourtant, c’est également la réforme que l’Etat hésite depuis longtemps à mettre en œuvre. Très souvent, l’écart est considérable entre ce qui est souhaité et annoncé dans les analyses des experts et dans le discours politique et ce qui se réalise sur le terrain. Pour mémoire, je rappelle que la régionalisation a dominé le débat au début des années 70 avant l’adoption de la première loi sur les Régions en 1971 et le Plan Quinquenal 71-75. Elle a également dominé le débat au début des années 80 lorsque Feu Hassan II avait proposé en 1984 de créer des parlements et des gouvernements régionaux, à l’instar des Landers en Allemagne. La régionalisation a également dominé la scène nationale entre 1998 et 2004 avec le Grand Débat sur l’Aménagement du Territoire lancé par le Gouvernement d’alternance. Comme vous le constatez, le débat sur la régionalisation est cyclique et il revient au début ou à la fin de chaque décennie sans qu’on puisse apporter les réponses structurelles que la réforme exige. Tout le monde critique le centralisme, mais on ne sait pas encore comment en sortir tout en préservant la cohésion nationale et territoriale.

C. La régionalisation ne comporte-elle pas le risque d’affaiblir l’Etat ?
A.A. En principe, il ne faut pas opposer la région à l’Etat ou l’inverse. Bien au contraire : la construction de la région fait partie du processus de construction de l’Etat. Une région forte est une contribution pour la construction d’un Etat solide et consolidé dont les différentes composantes régionales mobilisent leurs potentialités économiques, sociales et culturelles pour le développement de tout l’ensemble national. La régionalisation élargie permet de corriger les travers du centralisme, d’élargir les niveaux de participation et d’enclencher un cercle vertueux : plus les élites locales participent à l’élaboration des politiques publiques, plus elles adhèrent à ces politiques et plus ces politiques répondent à des besoins réels et auront des effets bénéfiques sur les populations concernées. La régionalisation contribue ainsi à une meilleure gouvernance territoriale. Elle devient un outil pour rendre plus efficientes les politiques publiques et permet de réduire le décalage entre les programmes nationaux et les réalités sur le terrain. En donnant l’initiative à l’échelon régional, on se donne les moyens pour mobiliser les potentialités de chacun, pour se mettre à l’écoute des besoins de chaque échelon administratif et pour mieux cibler les politiques publiques locales. Le développement de la régionalisation permet de remobiliser les élites régionales (économiques, politiques et culturelles), de les faire sortir de l’attentisme, de la passivité où elles se trouvent aujourd’hui et de leur redonner l’initiative dans le processus du développement régional et national.

C. Mais le Maroc est-il prêt pour une régionalisation avancée ? Est-il régionalisable ?
A.A. Le débat sur la régionalisation élargie peut trouver sa justification, au delà des raisons conjoncturelles liées à la question saharienne, dans les mutations profondes qu’a connues le territoire et la société marocaine durant les trois dernières décennies. Deux paramètres importants justifient la nécessité de revoir l’organisation régionale: la nouvelle configuration du territoire national d’une part, et le renforcement des collectivités locales d’autre part.

C. Comment se présente alors la nouvelle configuration du territoire national ?
A.A. Durant les trente dernières années, le territoire national a été profondément modifié. Avec la récupération des provinces sahariennes, les régions qui se trouvent auparavant au sud se situent actuellement au centre, ce qui impose nécessairement un nouveau découpage régional. En outre, cet événement a aussi un impact économique considérable puisque nous assistons au développement autour de l’axe Tan Tan- Laâyoune-Dakhla à la fois de l’industrie phosphatière, de la pêche maritime et la région offre des potentialités touristiques considérables. Par ailleurs, la population marocaine n’a cessé de croître pour dépasser les 30 millions actuellement. Dans le même temps, la croissance urbaine ne s’est pas du tout ralentie. Le taux d’urbanisation a dépassé les 51%. L’une des conséquences importantes entraînées par cette urbanisation rapide est la diversification de l’armature urbaine. Certes, l’axe Kénitra- Rabat-Casablanca maintient sa prééminence. Mais de nouveaux pôles d’urbanisation se renforcent : au Nord-Est autour du binôme Oujda-Nador, au Nord-Ouest autour du triangle Tanger-Tétouan-Larache, au Centre Sud autour d’Agadir, à l’extrême Sud autour de l’axe Tan Tan – Laâyoune Dakhla. Dans le même temps, les villes impériales Fès-Meknès-Marrakech loin de décliner, connaissent une véritable renaissance et s’imposent comme des pôles économiques structurant leur région autour du tourisme, de l’artisanat et des services. Cette nouvelle armature urbaine s’est développée autour des grands projets industriels comme ceux liés aux plans sucriers et cimentiers, à la valorisation des produits phosphatiers et miniers, à la sidérurgie et aux projets de zones industrielles, des projets d’équipement en infrastructure tels que les ports, les aéroports, le réseau autoroutier, routier et ferroviaire, les barrages ; les projets d’aménagement hydro agricoles et leur périmètre irrigué, les zones d’aménagement touristiques, le développement de la pêche ; les grands équipements de formation comme les universités, les instituts de formation de cadres et les centres de formation professionnelle. Tous ces grands équipements structurants doivent être pris en considération dans toute stratégie prospective visant à réorganiser l’espace national, d’autant plus que tous les projets susmentionnés ont été réalisés dans une optique de régionalisation et d’Aménagement du territoire et ont effectivement induit de profondes mutations dans l’armature urbaine du pays.

C. Les collectivités locales sont-elles en mesure d’accompagner le processus de régionalisation ?
A.A. Il est incontestable que le processus de décentralisation et de déconcentration entamé depuis l’adoption de la charte communale de 1976, malgré les imperfections qui l’ont caractérisée, a profondément modifié le paysage institutionnel durant les trois dernières décennies. Le pouvoir provincial et communal apparaît aujourd’hui comme un acteur incontournable dans toute politique de développement local et régional. S’affirmant comme des gestionnaires de nombreux projets de développement local, les collectivités locales ont renforcé leur rôle d’acteur dynamique dans la politique d’aménagement du territoire. Par ailleurs, l’expérience de la décentralisation et de déconcentration, malgré ses limites,» a sans doute fait émerger une élite formée d’élus, de responsables administratifs, qui maîtrisent toutes les complexités de la gestion des affaires locales et qui fourniraient demain les cadres de la Région rénovée, devenant ainsi les principaux agents du développement régional.

C. Quel est le modèle de régionalisation qui conviendrait le mieux au Maroc ?
Va-t-on avoir un régime uniforme ou une régionalisation à géométrie variable ?
A.A. Compte tenu de la spécificité des provinces sahariennes et de l’offre d’autonomie qui est déjà faite par le Maroc, le modèle qui conviendrait le mieux pour notre pays, est un modèle de régionalisation basé sur un régime général avec un ou des statuts spéciaux. Le régime général s’appliquerait à l’ensemble des régions et le régime spécial s’appliquerait aux provinces sahariennes. Sur le plan du droit comparé, cette situation se retrouve dans plusieurs pays, comme l’Espagne ou la France pour ne citer que ces deux pays voisins. La dualité du régime juridique est une technique institutionnelle qui permet de tenir compte de la spécificité ethnique ou culturelle de certaines régions et de leur donner de l’autonomie tout en les rattachant à l’ensemble national.

C. Quelle serait alors la physionomie du nouveau pouvoir régional ? 
A.A. Compte tenu des traditions administratives marocaines, le transfert des pouvoirs vers les régions serait probablement progressif et graduel. L’autonomie régionale sera fondée autour d’un exécutif bicéphale : Le Wali de région et le Président du Conseil régional. Le Wali de région de région représente l’Etat, veille au maintient de l’ordre et la sécurité et assure la coordination des services de l’Etat qui opèrent dans la région. Le président du Conseil régional exécute les délibérations du Conseil régional. La région aura donc son propre exécutif. Le président du CR doit avoir suffisamment de compétences non seulement pour faire prévaloir le point de vue des élus régionaux, mais aussi et surtout pour influer sur la conception et l’exécution des politiques nationales qui concernent sa région. Les fonctions de Wali et du président de région devraient être complémentaires. Le président de région doit avoir suffisamment de pouvoir pour non seulement bien exprimer les besoins de la région, mais aussi contribuer à transformer les besoins en projets et en politiques publiques régionales et à faire participer la région à leur réalisation. Pour sa part, le Wali doit avoir suffisamment de pouvoirs pour mobiliser les services de l’Etat pour la réalisation des programmes de développement définis avec la région.

C. Comment alors s’organisera la répartition des compétences entre l’Etat et la Région ?
A.A. La répartition des compétences entre l’Etat et la région pourrait se faire sur la base des critères suivants : l’Etat définit les cadres nationaux des politiques publiques. Et la région adopte les mesures d’application et d’adaptation des politiques publiques nationales. Si ce principe est admis, cela reviendrait à reconnaître aux différentes composantes du pouvoir régional, un pouvoir réglementaire d’application des programmes cadres définis par le pouvoir central. Dans les domaines relevant de sa compétence, le Conseil régional peut voter des mesures réglementaires d’application. De même, le Wali peut prendre des arrêtés réglementaires ou circulaires d’application des lois nationales.

C. Est-ce qu’on s’oriente vers une régionalisation des politiques publiques ?
A.A. La régionalisation élargie devrait conduire à corriger les défauts de l’organisation territoriale actuelle et à réduire du niveau du centralisme excessif dont tout le monde se plaint mais qui perdure et qui contribue à réduire de l’efficacité de nombreux projets de développement sur le terrain. Dorénavant, l’échelon régional devra contribuer à définir activement les politiques publiques. Tous les programmes d’équipement d’infrastructures (les routes, les autoroutes, les ports, les aéroports, les gares), tous les projets sociaux d’habitat, de santé, d’enseignement, doivent être définis, en concertation avec le niveau régional et approuvé par le Conseil Régional et le Wali de la région. De même, l’implantation des grands services publics, comme les hôpitaux, les complexes administratifs, les universités, les équipements sportifs, devrait être définie avec la région. Tous les grands ministères devraient être représentés au niveau des régions par des directions et organisées sous forme de pôles techniques, qui établiraient leurs programmes d’action en concertation permanente avec le Wali, le Président et le Conseil Régional. La nouvelle réforme impliquerait une rupture avec le type de programmation pratiquée jusqu’à présent au Maroc. C’est ainsi que les politiques publiques nationales devraient régionaliser leurs objectifs et fonder leurs prévisions sur une localisation des investissements et des emplois. Il devrait assurer la coordination et la mise en cohérence entre les différents plans économiques et sociaux élaborés par les régions. L’objectif est d’arriver à une « régionalisation des politiques publiques nationales» et à une «nationalisation des politiques publiques régionales». Des liens organiques devraient associer l’Etat aux régions dans toutes les phases d’élaboration des politiques publiques.

C. Quelle sera la taille géographique idéale de la nouvelle région ?
A.A. La question du découpage régional est très complexe. Il n’y a pas de découpage idéal valable pour toutes les configurations territoriales et qui fonctionne dans tous les cas de figure. En général, la géographie régionale doit être définie en tenant compte des éléments suivants :
– La superficie de la région devrait être suffisamment large pour permettre aux dynamiques économiques de se déployer.
– La région devrait se construire autour de pôles économiques qui créent des solidarités d’intérêts durables entre les opérateurs économiques, des complémentarités fonctionnelles et qui donnent aux habitants de la région le sentiment d’appartenir à un ensemble géographique et territorial bien défini. En général, la dynamique économique se construit sur la base des potentialités de la région. Et chaque région a sa vocation.
-La région se construit aussi autour de grands équipements d’infrastructures : port, aéroport, autoroute, chemin de fer. Elle se construit également autour des équipements publics structurants comme les Complexes administratifs, Offices, Universités, Hôpitaux, Complexes sportifs. Tous ces facteurs contribuent à donner une certaine cohésion à l’ensemble régional. Si ces éléments manquent, la région devient un cadre géographique vide, comme c’est le cas aujourd’hui pour bien des régions. Compte tenu de ce qui précède, il est bien certain que la taille géographique est un facteur qui détermine largement la cohésion régionale. Une région immense, comme celle de l’Oriental, dont la superficie dépasse celle du Liban, peut difficilement aspirer à la cohésion et devenir réellement un cadre de planification économique et un bassin de vie et d’emploi. De même, il est difficile de créer des liens économiques entre le Souss et le Draâ dans un contexte marqué par l’enclavement et par la faiblesse des voies de communication. Plus la région a des compétences élargies, plus son territoire doit avoir une taille géographique moyenne qui doit être compatible avec les nouvelles attributions que le législateur va lui confier…Il ne faut pas oublier que les anciens découpages ont été fait uniquement dans une perspective économique. C’est pourquoi ils ont délimité de grands territoires qui sont restés dans la plupart des cas, des cadres géographiques souvent vides. Le passage d’une régionalisation économique à une décentralisation régionale oblige à délimiter des territoires homogènes et gouvernables. La gouvernabilité doit être un critère décisif dans le choix de la taille des futures régions.

C. La réforme régionale ne va-t-elle pas rendre obsolète l’organisation provinciale ?
A.A. C’est une question qui se pose effectivement. L’un des scénarios possibles est de transformer les Provinces actuelles en régions. Ce qui suppose l’abrogation du régime provincial et son remplacement par le système régional élargi. En effet, bien des provinces actuelles ont la taille de région. Le territoire de la Province d’Errachidia est équivalent à celui de la Belgique. Les territoires des provinces ont une certaine cohésion, ce qui peut favoriser l’émergence d’une vie régionale active. La suppression du régime provincial permet d’éviter le dédoublement des structures administratives, les conflits de compétences et de faire des économies de moyens pour réduire les coûts de fonctionnement de la nouvelle administration régionale. Naturellement, il ne s’agit pas de reproduire la carte provinciale telle quelle. Celle-ci devra être revue, corrigée et adaptée pour créer des ensembles équilibrés. On peut fusionner dans une même région quatre ou cinq provinces, ou même plus selon les cas, pour atteindre un seuil significatif de population. Rappelons qu’à cet égard, le ratio Gouverneur/population au Maroc est l’un des plus élevés dans le monde. Dans bien des cas, un gouverneur ne gère même pas 200.000 habitants alors que dans d’autres pays un gouverneur gère des agglomérations qui dépassent les 5 ou 10 millions d’habitants. La réduction du nombre des gouverneurs faciliterait la coordination dans les territoires et réduirait les coûts institutionnels de fonctionnement. Ce scénario a l’avantage de ne pas conduire à revoir toute l’organisation administrative territoriale. La régionalisation élargie s’intègre dans le moule provincial, qui bénéficie d’une longue tradition et qui est même à la base de toute l’organisation territoriale.

C. Mais ce n’est pas l’option retenue par la Commission de la Régionalisation ?
A.A. Permettez-moi de ne pas commenter les travaux de la Commission de la Régionalisation et depuis le début de cet entretien, j’ai évité de le faire. Tout ce qu’on peut dire, c’est que la Commission a déposé son rapport en 2010. Nous sommes en fin 2014 et bien des événements se sont produits dans le monde et dans la région arabe depuis. Les modes de gouvernance territoriales évoluent également et la tendance est à la simplification des strates et des échelons administratifs pour réduire les coûts de fonctionnement des institutions, améliorer l’environnement des affaires et simplifier la vie aux citoyens. Dans le débat sur la réforme de l’Etat en France par exemple, la suppression du Département est clairement posée. Tôt ou tard dans le processus de réforme de l’Etat, la question du maintien ou non du système provincial sera posée au Maroc. Et plus la régionalisation élargie fonctionne, plus l’anachronisme de la province apparaîtra. En tout cas, la question du découpage régional n’est pas encore tranchée et le débat reste ouvert. Et nous voulons profiter, à l’occasion du débat national sur la régionalisation qui s’ouvre pour s’interroger sur l’avenir du « système provincial », la pertinence de son maintien ou de sa disparition, de ses mutations possibles ou de sa fusion dans la région rénovée.

C. Un mot pour finir sur la déconcentration
A.A. Sans la déconcentration, la nouvelle réforme régionale risque de rater ses objectifs. Le Wali de région devra avoir le pouvoir de prendre des circulaires d’application ou des mesures d’adaptation des politiques publiques nationales. Ces mesures doivent être définies avec les services de l’Etat, organisés en pôles techniques, et en concertation avec le Conseil régional. A cet effet, le Wali de région devra assurer avec les services de l’Etat représentés au niveau des régions, la programmation des tranches régionales des programmes nationaux d’équipements d’infrastructures (les routes, les autoroutes, les ports, les aéroports, les gares routières et ferroviaires), la carte scolaire et sanitaire régionale. Il peut, en concertation avec le Conseil régional et les services techniques concernés, proposer des modifications à la programmation des équipements susmentionnés. Le Wali devra avoir le pouvoir d’accorder les autorisations d’investissements économiques et approuver le budget régional, le Plan économique et social régional, le Schéma régional d’aménagement du territoire, le Schéma d’aménagement urbain, les plans d’aménagement des communes, le schéma régional de lutte contre l’habitat insalubre, le programme des équipements d’infrastructures régionales (routes, autoroutes, port, aéroport, chemin de fer) le schéma régional de gestion des ressources hydrauliques, la carte scolaire et universitaire régionale, la carte sanitaire régionale…A travers l’institution du Wali, il s’agit en fait de renforcer la présence de l’Etat dans les régions.