Nécessité économique, contrainte budgétaire  et instrument de la politique économique et sociale, la dépense fiscale rassure l’investisseur mais affole le comptable  public. Entre pression fiscale et pression des dépenses publiques, le législateur doit faire  des arbitrages.  Neutres, ils ne le seront jamais…

C

’est un concept d’une portée très politique. Nos pouvoirs publics ont essayé d’introduire une certaine transparence dans la gestion fiscale. Alternance consensuelle et historique oblige, les Assises fiscales de 1999 ont permis de poser des questions qui ont façonné par la suite le paysage fiscal. Une des transformations du début du 21eme siècle fut et reste la présentation aux représentants de la nation d’un rapport (depuis 2005) sur les dépenses fiscales. Cette estimation s’approche, autant se peut, de la réalité. Les blocages méthodologiques méritent des résolutions qui peuvent permettre un recensement plus important des mesures dérogatoires par rapport à la norme. En 2012, les dépenses fiscales ont été estimées à 36 310 millions de dirhams contre 32 722 millions de dirhams une année auparavant et 28 734 millions de dirhams en 2009.

Le rapport de la DGI n’est pas un  rapport d’évaluation, mais plutôt un document de recensement des mesures fiscales dérogatoires avec une évaluation de l’impact financier de certaines d’entre elles et une indication succincte sur les motifs des variations touchant, de ce fait, les impôts et taxes d’une année sur l’autre. On est loin de l’évaluation des résultats d’une politique publique. Au delà de l’exhaustivité que requiert la sincérité des écritures financières et comptables, l’essentiel est dans l’évaluation des impacts d’une dépense publique devant atteindre des objectifs quantifiables dans des secteurs économiques, sociaux ou culturels. 

La deuxième proposition des Assises de Skhirat au sujet des dépenses fiscales…Traitement progressif

La deuxième proposition(ou recommandation) des Assises fiscales de Skhirat est consacrée à la dépense fiscale. Sa rédaction est minutieuse. La « rationalisation du système des incitations fiscales »emporte l’accord des différents intervenants et fait des « distorsions concurrentielles induites par la multiplicité des dépenses fiscales et des exonérations » un mal dont l’impact doit être réduit « progressivement ». L’instauration d’un « équilibre entre la neutralité du système fiscal et le soutien des ménages et des entreprises» doit être assuré. Les conditions préalables au lancement de ce chantier sont très importantes et laborieuses en matière des travaux d’évaluation. Les rédacteurs de la proposition ont mis toutes les réserves d’usage en matière de formulation afin d’éviter les interprétations « hâtives ». La proposition est un vrai diagnostic des problèmes posés par les dépenses fiscales :

« Aussi, est –il nécessaire d’avoir une vision claire et de se doter d’un cadre global et cohérent qui prend en considération l’impact économique et social des dépenses fiscales, leur évaluation, leur importance stratégique pour le développement, leur sensibilité, les distorsions économiques qu’elles peuvent créer entre les différents secteurs et activités économiques, tout en veillant à ce qu’elles ne présentent pas un double emploi avec d’autres formes d’aides publiques…….les conditions proposées pour l’octroi des exonérations fiscales sont :

La limitation de leur durée dans le temps

La définition de leurs objectifs et leur octroi dans un cadre conventionnel respectant un cahier des charges ;

La mise en place de mécanismes d’évaluation de leur efficacité par rapport aux objectifs escomptés. »

Au moment où la dépense publique exerce une grande pression sur les équilibres macroéconomiques et notamment sur les déficits publics, il est plus que responsable d’assurer les meilleures conditions pour que l’équité et l’efficacité de l’impôt puissent « élire à jamais résidence dans le territoire fiscal marocain » 

Une définition au pluriel

Concept américain à l’origine et relativement récent dans la littérature financière, la dépense fiscale s’est trouvée une place dans la comptabilité nationale. Le manque à gagner pour le budget d’une nation est traité comme étant l’ensemble des dérogations accordées en matière fiscale à des secteurs d’activités ou à des catégories socioprofessionnelles. La notion de « niches fiscales » peut englober, pour certains fiscalistes, autant le manque à gagner pour l’Etat en vertu de décisions politiques légitimées par le vote du Parlement, (dépense fiscale) que la non prise en charge d’une série d’activités génératrices de richesses et partant, de revenus pour des raisons liées à l’absence d’un dispositif juridique les fiscalisant. Le choix du qualificatif approprié pour décrire les différents avantages fiscaux n’est pas neutre. Déroger à la règle semble un acte de discrimination d’une catégorie au profit ou au détriment d’une autre, d’où le qualificatif de « fiscalité dérogatoire ». La « dépense fiscale »  ne convient pas non plus à certains économistes, elle introduit une dose d’incertitude et de confusion sur la notion de dépense publique et peut introduire un mélange de genre en matière des actes relevant de la pratique de la finance publique. Certains fiscalistes engagés préfèrent la notion de « niches fiscales » pour qualifier des pratiques jugées parfois inéquitables, non transparentes et au demeurant complexes. Le traitement différencié des citoyens dans le monde fiscal est adopté dans toutes les économies. Les justifications sont autant idéologiques et politiques qu’économiques et culturelles. Le prélèvement opéré par l’autorité sur les biens des « sujets » a façonné l’histoire des pays. Le vide ayant touché le trésor de certains princes a affaibli leur pouvoir et a accéléré leur chute. Les faveurs accordées aux alliés prenaient souvent la forme d’une préservation de leurs richesses de tout prélèvement obligatoire.

Un champ aussi large que les intêrets des professions, des catégories sociales et des lobbys

Les secteurs bénéficiant de la dépense fiscale ont atteint le nombre de 15. La lecture des rapports sur la dépense fiscale permet de constater le large éventail tant de ces secteurs que des impôts touchés par la dépense. Elle permet, par ailleurs, de distinguer les différentes mesures recensées, celles évaluées et même les sous secteurs et les produits alimentaires couverts par la dérogation fiscale.

Les secteurs bénéficiaires de la dépense fiscale

Devant mener différentes politiques sectorielles de développement, les pouvoirs publics ont fait beaucoup de choix légitimes et ambitieux qui ont touché tous les secteurs de l’économie. La priorisation des besoins des différents secteurs ne s’est pas toujours faite sur la base d’une évaluation tenant compte des cohérences intersectorielles et des limites de l’altération continue de la structure normale des taux d’imposition. 

Le secteur de l’immobilier constitue le principal poste de la dépense fiscale. Sa part, estimée, augmente à un rythme inquiétant. D’un montant de 5,446 milliards de dirhams en 2011, les allégements fiscaux ont atteint 6,317 milliards de dirhams en 2012, soit une progression d’environ 17,4%. Le secteur de l’agriculture et de la pêche a totalisé, durant les exercices 2011 et 2012, des montants ayant atteint respectivement 4,326 milliards de dirhams et 4,164 milliards de dirhams. La fin de la défiscalisation de ce secteur est très souhaitée pour alléger les déficits des finances publiques et faire contribuer ceux qui ont « une large » capacité pour le faire après une trêve trop généreuse. Les répercussions des mesures dérogatoires ayant bénéficié aux exportateurs ont pu donner lieu à une évolution de la dépense fiscale les concernant en 2012 d’environ 12,1% avec un montant de 4,389 milliards de dirhams. Les autres secteurs touchés par les faveurs de cette dépense comprennent, entre autres, les industries alimentaires, la prévoyance sociale, l’intermédiation financière et le transport.

Classée selon les objectifs, la dépense fiscale nous révèle une nette prédominance, en 2012, des activités économiques avec un montant de 22,71 milliards de dirhams et 61% du montant global contre 13,97 milliards de dirhams pour les activités sociales et seulement 640 millions de dirhams pour les activités culturelles. A coté du modeste budget alloué à la culture, la dépense fiscale culturelle reflète l’état de l’industrie du livre, du cinéma et en général de la production artistique. La recherche scientifique, en tant que composante essentielle de la culture et du développement, ne requiert malheureusement pas la place qu’elle mérite dans le champ dérogatoire fiscal. 

Les mesures d’allègement…Toujours plus généreuses

La multitude des secteurs, des sous-secteurs, des produits et des impôts et taxes ont eu un effet multiplicateur sur le nombre des mesures exceptionnelles par rapport aux mesures du système fiscal de base. Le rapport sur les dépenses fiscales recencées en 2012 a dénombré 412 mesures contre 399 une année auparavant. En 2013, d’autres mesures sont venues pour renforcer le dispositif dérogatoire. Il s’agit, entre autres, d’un taux réduit de l’IS sur les PME, d’un droit d’enregistrement fixe réduit pour les constitutions et les augmentations de capital, de l’annulation des pénalités de retard, et de la réduction des délais pour bénéficier de l’exonération de l’impôt sur la plus value en cas de vente de l’habitation principale. Les mesures dérogatoires sont reprises chaque année au niveau du rapport sur la dépense fiscale. Seule une partie d’entre elles est évaluée pour faire ressortir l’impact budgétaire auquel elles donnent lieu. Ce nombre, sans cesse croissant, dénote d’un dynamisme certain des groupes ou entreprises bénéficiaires et montre que la dérogation à la règle fiscale s’inscrit dans la durée. Les rédacteurs de la proposition n° 2 des Assises fiscales ont, à juste titre, énoncé la nécessité de limiter, dans le temps, le bénéfice de la dérogation. Un groupe de pression ne peut garantir la pérennité de ses acquis sans un recours permanent à la revendication et la sur-communication sur le rôle stratégique qu’il joue dans la sauvegarde de l’emploi et dans la création de la valeur ajoutée. Les lobbys peuvent commander des études qui viennent renforcer le crédit de leurs revendications.

 Le secteur du logement a été et reste très actif pour la préservation des acquis fiscaux durant les exercices 2011 et 2012 et a pu drainer un montant estimé à environ 11,7 milliards de dirhams de dépenses fiscales. Si on ajoute à cette manne financière le produit des pratiques illicites de certains promoteurs, le budget de l’Etat a toutes les raisons pour opérer les régulations fiscales qui s’imposent. Le logement social a toujours été le leitmotiv pour demander plus. Le problème du secteur du logement ne peut être adossé à l’infini à l’impôt .D’autres facteurs de structure et de comportement, et notamment la gestion du foncier et le processus décisionnel en matière d’urbanisme expliquent les dysfonctionnements de ce secteur. Le même raisonnement peut, à quelques détails près, servir pour l’action des acteurs dans les autres secteurs de l’économie et notamment, dans ceux du transport, des industries alimentaires, de l’agriculture, des pêches et du tourisme. Ces mêmes opérateurs qui militent pour le renforcement des infrastructures facilitant l’exercice de leurs activités, défendent avec envergure les systèmes dérogatoires en matière fiscale. La voie est ainsi ouverte à l’endettement que certains bénéficiaires d’avantages fiscaux critiquent avec acharnement dans d’autres lieux. 

Tous les impôts et taxes subissent l’assaut des dépenses fiscales. La TVA représente à elle seule 115 mesures dérogatoires suivie de l’IS avec 58 mesures et l’IR et de l’enregistrement et timbre avec 51 mesures. La dépense fiscale est utile pour l’économie d’un pays et il n’est nullement besoin de démontrer son impact sur l’amélioration des différents indicateurs économiques et sociaux. Le vrai souci est l’incertitude sur l’impact réel d’un grand nombre de dérogations donnant lieu à des dépenses fiscales. L’évaluation s’impose non pas pour chiffrer seulement le manque à gagner pour le budget de l’Etat, mais pour s’assurer que les objectifs des différents programmes sous fiscalisés ont été atteints.

La nouvelle approche budgétaire et les dépenses fiscales 

Le renouvellement des méthodes budgétaires n’est pas le fruit d’une intelligence individuelle maitrisant les procédures et naviguant avec facilité dans les eaux tumultueuses des océans des rubriques et paragraphes codifiés ne pouvant être maitrisées que par une technique ésotérique savante. La complexité des affaires financières n’est plus la bienvenue dans le monde des hommes et des femmes ayant la légitimité de légiférer. Le besoin de transparence est affiché dans les lieux de la décision parlementaire. Lire, comprendre et agir dans l’enceinte du Parlement sont les ingrédients dont les politiques ont besoin pour réhabiliter leur légitimité devant le citoyen. C’est là le grand enjeu que représente le projet de modification de la loi organique des finances (LOLF). Les juristes éclairés assimilent cette loi à la « petite constitution ». Les techniques budgétaires qui ont longtemps fait la force des techniciens face aux politiques doivent être moins complexes et plus lisibles. Le vote d’un budget sectoriel n’a de valeur s’il ne peut permettre aux votants de mesurer son impact sur une région, une catégorie sociale ou sur un secteur de l’économie. L’audit des performances, des capacités de gestion et des politiques publiques sont dorénavant les instruments dont les décideurs doivent disposer avant de décider de l’affectation des ressources publiques au profit d’un programme ou d’une région, et non au profit d’un ministère. Ne pas s’inscrire dans cette dynamique de transparence, c’est hypothéquer l’avenir du pays et bannir en conséquence la culture du résultat et son corolaire non moins important : la sanction…..

Les milliards de dirhams de la dépense fiscale doivent s’inscrire dans ce cadre. Les demandeurs des largesses fiscales doivent rendre compte et respecter les cahiers des charges. La tendance actuelle au niveau international suscite des inquiétudes pour l’inefficacité des mesures dérogatoires. Les cibles de la dépense fiscale doivent être vues avec une acuité économique visionnaire pour ne point sombrer dans les revendications catégorielles dangereuses pour la soutenabilité de nos équilibres macro économiques, et surtout de notre destin commun. 

Parions sur une réelle évaluation des impacts économiques et sociaux des dépenses fiscales comme le meilleur moyen de ne plus hésiter à accorder ou non les traitements préférentiels à tel ou tel groupe, fut-il de pression !